1.1. PPP概述

 

　　PPP模式即(Public Private Partnership)公共政府部門與民營企業(yè)合作模式，它以參與方雙贏和多贏為合作理念，指公共部門與私企建立合作模式，通過引入私人資本將市場中的競爭機制引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵私企與政府進行合作，并給予私企長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，從而加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及有效運營。

 

　　參與PPP項目的社會資本，(1)應(yīng)該擁有強大的資金實力，因為基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資額比較大;(2)這些社會資本應(yīng)該是追求長期穩(wěn)定回報、而非短期超額利潤的;(3)這些社會資本應(yīng)該具有較強的項目管理能力。因此，參與PPP項目的私營合作伙伴往往是銀團、養(yǎng)老基金、保險基金等與經(jīng)營豐富的大型工程建筑企業(yè)組建的項目聯(lián)合體。

 

　　1.2. PPP模式三大核心要素

 

　　1、伙伴關(guān)系

 

　　PPP模式的第一要素是伙伴關(guān)系，這是PPP最為首要的問題，而伙伴關(guān)系的首先表現(xiàn)是具有共同的項目目標(biāo)。政府購買商品和服務(wù)、給予授權(quán)、征收稅費和收取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實存在和延續(xù)。比如，一個政府部門每天都從同一個企業(yè)采購辦公用品并不能說明構(gòu)成伙伴關(guān)系。PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨特之處就是項目目標(biāo)一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是存在一個共同的目標(biāo)：在某個具體項目上，以最少的資源，實現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私營部門是以此目標(biāo)實現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標(biāo)實現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，首先要落實到項目目標(biāo)一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特征：利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。

 

　　2、利益共享

 

　　需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚至還可能會引起社會混亂。既然形式上不能與私營部門分享利潤，那么，如何與私營部門實際地共享利益呢?在此，共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構(gòu)取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系。

 

　　3、風(fēng)險共擔(dān)

 

　　伙伴關(guān)系作為與市場經(jīng)濟規(guī)則兼容的PPP機制，利益與風(fēng)險也有對應(yīng)性，風(fēng)險分擔(dān)是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個基礎(chǔ)。如果沒有風(fēng)險分擔(dān)，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。無論是市場經(jīng)濟還是計劃經(jīng)濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業(yè)，沒有誰會喜歡風(fēng)險。即使最具冒險精神的冒險家，其實也不會喜歡風(fēng)險，而是會為了利益千方百計地避免風(fēng)險。

 

　　在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔(dān)風(fēng)險的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險。而在公私伙伴關(guān)系(PPP)中，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項目的運營中，如果因一般時間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致私營部門達不到基本的預(yù)期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風(fēng)險。與此同時，私營部門會按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險得以規(guī)避。

 

　　如果每種風(fēng)險都能由最善于應(yīng)對該風(fēng)險的合作方承擔(dān)，毫無疑問，整個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，而將整體風(fēng)險最小化。事實證明，追求整個項目風(fēng)險最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風(fēng)險最小化更能化解準公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的風(fēng)險。所以，我們強調(diào)，PPP所帶來的“一加一大于二”的機制效應(yīng)，需要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。

 

　　1.3. PPP應(yīng)用領(lǐng)域

 

　　從發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，那些規(guī)模較大、現(xiàn)金流穩(wěn)定、長期合同關(guān)系清楚、比較適合“誰使用誰付費”的項目，如地鐵、高速公路、水務(wù)、機場、供電等，比較適合采用PPP方式。

 

　　在經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施中，有公路、橋梁、鐵路、電信等設(shè)施，不實行收費的交通設(shè)施(如海南地區(qū))可以通過政府對流量付費的方式實現(xiàn)收益。在社會基礎(chǔ)設(shè)施方面，有體育場、醫(yī)院、學(xué)校、政府辦公樓、會議中心、供水、排污、監(jiān)獄、歌劇院、保障房、旅游設(shè)施等，這些項目大多可以通過消費者付費形成閉環(huán)，不足部分亦可由政府根據(jù)流量付費進行補充。

 

　　2. PPP在國內(nèi)發(fā)展歷程及法律框架

 

　　最新進展，國務(wù)院總理李克強在4月21日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議上，部署進一步促進就業(yè)鼓勵創(chuàng)業(yè)，以穩(wěn)就業(yè)惠民生助發(fā)展;通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力�！痘�礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定：一是在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營。二是境內(nèi)外法人或其他組織均可通過公開競爭，在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。三是完善特許經(jīng)營價格或收費機制，政府可根據(jù)協(xié)議給予必要的財政補貼，并簡化規(guī)劃選址、用地、項目核準等手續(xù)。政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)可給予差異化信貸支持，貸款期限最長可達30年。四是允許對特許經(jīng)營項目開展預(yù)期收益質(zhì)押貸款，鼓勵以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項目資本金，支持項目公司成立私募基金，發(fā)行項目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道。五是嚴格履約監(jiān)督，保障特許經(jīng)營者合法權(quán)益，穩(wěn)定市場預(yù)期，吸引和擴大社會有效投資

 

　　3. PPP模式分類

 

　　PPP模式可分為融資性質(zhì)、非融資性質(zhì)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓與合資合作四種類型。

 

     3.1. 融資性質(zhì)

 

　　(1)建造、運營、移交(BOT)

 

　　私營部門的合作伙伴被授權(quán)在特定的時間內(nèi)融資、設(shè)計、建造和運營基礎(chǔ)設(shè)施組件(和向用戶收費)，在期滿后，轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。

 

　　(2)建造、擁有、運營、移交(BOOT)

 

　　私營部門為設(shè)施項目進行融資并負責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營這些設(shè)施，待期限屆滿，民營機構(gòu)將該設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府方。

 

　　(3)建造、移交(BT)

 

　　民營機構(gòu)與政府方簽約，設(shè)立項目公司以階段性業(yè)主身份負責(zé)某項基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)，并在完工后即交付給政府。

 

　　(4)建設(shè)、移交、運營(BTO)

 

　　民營機構(gòu)為設(shè)施融資并負責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方;隨后政府方再授予其經(jīng)營該設(shè)施的長期合同。

 

　　(5)重構(gòu)、運營、移交(ROT)

 

　　民營機構(gòu)負責(zé)既有設(shè)施的運營管理以及擴建/改建項目的資金籌措、建設(shè)及其運營管理，期滿將全部設(shè)施無償移交給政府部門。

 

　　(6)設(shè)計建造(DB)

 

　　在私營部門的合作伙伴設(shè)計和制造基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足公共部門合作伙伴的規(guī)范，往往是固定價格。私營部門合作伙伴承擔(dān)所有風(fēng)險。

 

　　(7)設(shè)計、建造、融資及經(jīng)營(DB-FO)

 

　　私營部門的合作伙伴設(shè)計，融資和構(gòu)造一個新的基礎(chǔ)設(shè)施組成部分，以長期租賃的形式，運行和維護它。當(dāng)租約到期時，私營部門的合作伙伴將基礎(chǔ)設(shè)施部件轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。

 

　　(8)建造、擁有、運營(BOO)

 

　　私營部門的合作伙伴融資、建立、擁有并永久的經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施部件。公共部門合作伙伴的限制，在協(xié)議上已聲明，并持續(xù)的監(jiān)管。

 

　　(9)購買、建造及營運(BBO)

 

　　一段時間內(nèi)，公有資產(chǎn)在法律上轉(zhuǎn)移給私營部門的合作伙伴。建造、租賃、營運及移交(BLOT)

 

　　(10)只投資

 

　　私營部門的合作伙伴，通常是一個金融服務(wù)公司，投資建立基礎(chǔ)設(shè)施，并向公共部門收取使用這些資金的利息。

 

　　3.2. 非融資性質(zhì)

 

　　(1)作業(yè)外包

 

　　政府或政府性公司通過簽定外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)/個人承擔(dān)和完成，以期達到集中資源和注意力于自己的核心事務(wù)的目的。一般由政府方給作業(yè)承擔(dān)方付費

 

　　(2)運營與維護合同(O&M)

 

　　私營部門的合作伙伴，根據(jù)合同，在特定的時間內(nèi)，運營公有資產(chǎn)。公共合作伙伴保留資產(chǎn)的所有權(quán)。

 

　　(3)移交、運營、移交(TOT)

 

　　政府部門將擁有的設(shè)施的移交給民營機構(gòu)運營，通常民營機構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施無償移交給政府方。

 

　　3.3. 股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓

 

　　政府將國有獨資或國有控股的企業(yè)的部分產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營機構(gòu)，建立和形成多元投資和有效公司治理結(jié)構(gòu)，同時政府授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務(wù)。

 

　　3.4. 合資合作

 

　　政府方以企業(yè)的資產(chǎn)與民營機構(gòu)(通常以現(xiàn)金方式出資)共同組建合資公司，負責(zé)原國有獨資企業(yè)的經(jīng)營。同樣，政府將授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務(wù)。

 

　　4. PPP項目的回報機制

 

　　PPP項目的回報機制主要有三種：

 

　　第一種是政府以財政預(yù)算付費，將費用支付給項目公司，項目公司免費給使用都提供服務(wù)。

 

　　第二種是使用者向項目公司支付費用，項目公司為使用者提供有償服務(wù)

 

　　第三種是使用者向項目公司支付一定費用，項目公司為使用者提供比較優(yōu)惠的有償服務(wù)，同時政府給予項目公司一定的補貼，以彌補其經(jīng)營的成本缺口，保證其收益。

 

　　5. PPP的參與主體與合同體系

 

　　一個PPP項目中參與主體眾多，要協(xié)調(diào)的關(guān)系也比較復(fù)雜，主要涉及政府、發(fā)起方、項目公司、融資方、擔(dān)保方、具體的項目執(zhí)行伙伴包括承包商、運營商、供應(yīng)商以及外圍提供各位咨詢服務(wù)的主體如審計師、融資顧問、法律和稅務(wù)顧問等。在眾多主體中，項目公司是執(zhí)行的核心，各方的關(guān)系要通過完善的合同體系對責(zé)權(quán)利進行明確的劃分。

 

　　5. PPP的參與主體與合同體系

 

　　一個PPP項目中參與主體眾多，要協(xié)調(diào)的關(guān)系也比較復(fù)雜，主要涉及政府、發(fā)起方、項目公司、融資方、擔(dān)保方、具體的項目執(zhí)行伙伴包括承包商、運營商、供應(yīng)商以及外圍提供各位咨詢服務(wù)的主體如審計師、融資顧問、法律和稅務(wù)顧問等。在眾多主體中，項目公司是執(zhí)行的核心，各方的關(guān)系要通過完善的合同體系對責(zé)權(quán)利進行明確的劃分。

 

　　6. PPP項目實施流程

 

　　按財務(wù)部發(fā)布《政府和社會資本合作模式操作指南》，PPP項目實施流程如下：

 

　　具體內(nèi)容詳見附件《政府和社會資本合作模式操作指南》。

 

　　7. PPP模式主要方式的SWOT和風(fēng)險分析

 

　　7.1. 企業(yè)參與PPP項目的SWOT分析

 

　　1、優(yōu)勢分析

 

　　有利于私企先進技術(shù)和有效率的管理經(jīng)驗的引入，從而提高項目的運作效率和服務(wù)質(zhì)量。由于各方的合作始于項目的確認和可行性研究階段，因而在論證階段就能商討項目在建設(shè)過程中應(yīng)采用的技術(shù)方案和項目生命周期中的風(fēng)險分配問題。

 

　　項目的風(fēng)險由私企和政府共同承擔(dān)，形成戰(zhàn)略聯(lián)盟，減少私企的投資風(fēng)險，二者可以取長補短，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，使風(fēng)險合理分配。而政府部門仍具有一定的決策權(quán)和控制權(quán)，同時，可以在保證質(zhì)量的前提下減輕政府財政預(yù)算壓力。

 

　　政府給予私企相應(yīng)的扶持及優(yōu)惠政策，同時可以對用戶收費以收回成本。

 

　　2、劣勢分析

 

　　項目的最終所有權(quán)不屬于私企，項目后期有一定的金融風(fēng)險。要充分考慮項目各方的利益情況，需設(shè)定合理的回報率，同時因政府在項目中有一定的監(jiān)管責(zé)任，不確定因素容易導(dǎo)致金融風(fēng)險。

 

　　3、機會

 

　　由于我國經(jīng)濟的快速發(fā)展及人民生活水平的不斷提高，現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施已無法滿足發(fā)展需要。同時我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與發(fā)達國家還存在一定的差距，尤其是西部大開發(fā)使西部地區(qū)對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求巨大。

 

　　由于公共基礎(chǔ)設(shè)施非排他性非競爭性特征及效益外溢性，同時在生產(chǎn)上具有投資密集、投資周期長、投資回收緩慢等特點。目前我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大部分還是依靠政府的投入，但政府財政資金短缺，使政府無法提供足夠的資金滿足建設(shè)要求，因而急需引入私企資本解決基礎(chǔ)建設(shè)政府資金不足的問題。

 

　　近期政府也在發(fā)布一系列文件推動混合所有制改革及加大特許經(jīng)營許可與推進力度。

 

　　4、威脅

 

　　一是國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)制度不完善。PPP項目運作需要完善的法律法規(guī)對參與方進行有效約束，目前國內(nèi)相關(guān)的法律法規(guī)仍不健全，相關(guān)經(jīng)驗有待積累。二是相關(guān)的風(fēng)險分擔(dān)機制還不成熟。由于項目經(jīng)驗不足，目前國內(nèi)尚未形成發(fā)起人(建設(shè)方、運營方、融資方)、中介機構(gòu)(規(guī)劃設(shè)計、咨詢)等風(fēng)險共擔(dān)機制。三是利益分配機制不健全。由于缺乏合理定價機制以及對企業(yè)的“約束性條款”，導(dǎo)致部分項目出現(xiàn)“暴利”或虧損。

 

　　7.2. BOT模式的優(yōu)劣分析

 

　　1、采用BOT模式的優(yōu)勢

 

　　企業(yè)作為項目的發(fā)起人或承包商采用BOT方式具有以下幾方面的優(yōu)勢

 

　　(1)充分利用項目經(jīng)濟狀況的彈性，減少資本金支出，實現(xiàn)“小投入做大項目”或“借雞下蛋”。BOT項目的資金分為項目資本金和項目建設(shè)資金兩部分，其中項目公司的資本金只占一小部分，70%~90%資金要通過銀團貸款等融資方式解決。

 

　　(2)能利用資產(chǎn)負債表外融資的特點，拓寬資金來源，減輕債務(wù)負擔(dān)。傳統(tǒng)的融資方式項目債務(wù)是投資者的債務(wù)的一部分，出現(xiàn)在其資產(chǎn)負債表上，BOT模式的融資方式不同于傳統(tǒng)的融資方式，他是資產(chǎn)負債表外融資，是指通過投/融資結(jié)構(gòu)，使債務(wù)不出現(xiàn)在項目公司的資產(chǎn)負債表中。

 

　　(3)能利用有限追索權(quán)的特點，加上其他風(fēng)險管理措施，合理分配風(fēng)險，加強對項目收益的控制和保留較高的投資回報率，能提高競爭力，創(chuàng)造較多商業(yè)機會。

 

　　國家作為項目的最終擁有人采用BOT方式具有以下幾方面的優(yōu)勢

 

　　(1)資金的利用方面：政府采用BOT方式能吸引大量的民營資本和國外資金，以解決建設(shè)資金的缺口問題;另外，BOT方式還有利于政府調(diào)整外資的使用結(jié)構(gòu)，把民間資本引導(dǎo)到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，以便于政府集中有限資源投入到那些不被投資者看好但又關(guān)系國計民生的重大項目上。

 

　　(2)風(fēng)險的轉(zhuǎn)移方面：基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)運營周期長、規(guī)模大，風(fēng)險也大。在BOT模式中，政府將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了項目的投資者。項目借款及其風(fēng)險由承包商承擔(dān)，而政府不再需要對項目債務(wù)擔(dān)保或簽署，減輕了政府的債務(wù)負擔(dān)。

 

　　(3)項目的運作效率方面：項目公司為了降低項目建設(shè)經(jīng)營過程中所帶來的風(fēng)險，獲得較多的利潤回報，必然采用先進的設(shè)計和管理方法，引入成熟的經(jīng)營機制，從而有助于提高基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)與經(jīng)營效率，確保項目的建設(shè)質(zhì)量和加快項目的建設(shè)進度，保證項目按時按質(zhì)完成。

 

　　7.3. 采用BOT模式的劣勢

 

　　對企業(yè)而言采用BOT方式具有以下的缺點

 

　　(1)融資成本較高，因此要求的投資回報率也高。由于BOT項目的總投資規(guī)模很大，絕大部分的建設(shè)資金要通過銀行貸款或發(fā)行企業(yè)債券等方式融資，融資成本較高，要求投資回報率較大幅度的高于貸款利率，因此對項目本身的收益要求較高。

 

　　(2)投資額大、投資期長、收益的不確定性大。BOT項目都是大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目總造價一般都在幾億甚至幾十億，建設(shè)和運營周期長，期間發(fā)生各種風(fēng)險無法預(yù)測，收益并不穩(wěn)定。

 

　　(3)合同文件繁多復(fù)雜。BOT方式是一個復(fù)雜的程序，合同結(jié)構(gòu)繁多，包括與政府簽訂特許權(quán)協(xié)議，項目公司簽的股東協(xié)議，與承包商簽訂建設(shè)合同，與金融機構(gòu)簽訂貸款協(xié)議，與保險公司簽訂保險協(xié)議等。企業(yè)為維護自身利益就必須花費大量精力做這些工作。

 

　　(4)有時融資杠桿能力不足，且母公司有時仍需承擔(dān)部分風(fēng)險。

 

　　(5)適用范圍有局限，較適用于盈利性的公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。 國家采用BOT方式具有以下的劣勢

 

　　(1)采用BOT方式，基礎(chǔ)設(shè)施項目在特許權(quán)規(guī)定的期限內(nèi)將全權(quán)交由項目公司去建設(shè)和經(jīng)營，減弱了政府對項目的影響力和控制力。

 

　　(2)BOT方式組織結(jié)構(gòu)沒有一個相互協(xié)調(diào)的機制。由于各參與方都會以各自的利益為重，以實現(xiàn)自身利益最大化為目標(biāo)，這使得他們之間的利益沖突再所難免。

 

　　(3)可能造成設(shè)施的掠奪性經(jīng)營。BOT項目在轉(zhuǎn)讓到政府方面之前，政府對項目的控制難度相對加大了;而且由于大量項目建設(shè)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移到項目公司，這使項目公司往往要求有較高的投資回報率來補償其所受的風(fēng)險。如果在運營期中增關(guān)設(shè)卡，提高交易費用，以加速其成本回收及利潤獲取，而此時政府又無能為力，其結(jié)果往往與促進社會經(jīng)濟發(fā)展的目的產(chǎn)生矛盾。

 

　　8. PPP模式主要風(fēng)險分析

 

　　8.1. PPP模式面臨的主要風(fēng)險

 

　　1、政策風(fēng)險

 

　　由于PPP項目延續(xù)時間長，難免要經(jīng)歷業(yè)主相關(guān)責(zé)任人的更替及相關(guān)政策的變化，人員更替及相關(guān)政策的變化易致使項目投資回收無保證，投資者無法獲取最起碼的回報，迫使投資者低條件提前轉(zhuǎn)讓。

 

　　2、經(jīng)濟風(fēng)險。

 

　　經(jīng)濟風(fēng)險的主要表現(xiàn)為：(1)政府的的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，金融發(fā)展情況，其中包括官方銀行利率、信貸管理制度;(2)市場情況，其中包括價格風(fēng)險、競爭風(fēng)險和需求風(fēng)險;(3)工程實施水平，其中包含項目實施團隊的素質(zhì)、能力、總成本及經(jīng)營情況等。

 

　　3、法律風(fēng)險。

 

　　法律風(fēng)險指由于法律的完善程度和變動情況給項目帶來的風(fēng)險，包括專門涉及和規(guī)范PPP模式相關(guān)的的法律的變化，以及出現(xiàn)金融、工期和費用索賠等糾紛時，能得到及時仲裁或處理。還包括保障投資人的建設(shè)和經(jīng)營權(quán)、投資收益的法律條文，以及對項目特許保障，如優(yōu)選移交權(quán)、廢止或拒絕續(xù)訂等違約風(fēng)險。

 

　　4、環(huán)境風(fēng)險。

 

　　環(huán)境包括自然環(huán)境和社會環(huán)境,自然環(huán)境一般指氣候條件、氣象變化情況。PPP項目所在地區(qū)的溫度、濕度、降雨雪量、風(fēng)力、晴雨天數(shù)，特別是自然災(zāi)害情況，如地震、洪水、風(fēng)暴及海嘯;項目對社會及人們生活與工作環(huán)境污染的限制因素。

 

　　5、經(jīng)營管理風(fēng)險。

 

　　經(jīng)營管理風(fēng)險是指項目公司在項目經(jīng)營和管理過程中，由于外部環(huán)境的變化或經(jīng)營者的行為疏忽，直接影響到項目的獲利能力，包括經(jīng)營管理者的素質(zhì)、機組設(shè)備維護更新情況等。

 

　　6、技術(shù)風(fēng)險

 

　　技術(shù)風(fēng)險是由于項目公司在與承包商進行工程分包時約束不嚴或監(jiān)督不力造成的，所以項目公司應(yīng)完全承擔(dān)責(zé)任。對于工程延期和工程缺陷應(yīng)在分包合同中做出規(guī)定，與承包商的經(jīng)濟利益掛鉤。項目公司還應(yīng)在工程費用以外留下一部分維修保證金或施工后質(zhì)量保證金，以便順利解決工程缺陷問題。對于影響整個工程進度和關(guān)系整體質(zhì)量的控制工程，項目公司還應(yīng)進行較頻繁的期間監(jiān)督。

 

　　7、不可抵抗外力風(fēng)險

 

　　這種風(fēng)險具有不可預(yù)測性和損失額的不確定性，有可能是毀滅性損失。而政府和私人機構(gòu)都無能為力對此可以依靠保險公司承擔(dān)部分風(fēng)險。這必然會增大工程費用，對于大型PPP項目往往還需要多家保險公司進行分保。在項目合同中政府和項目公司還應(yīng)約定該風(fēng)險的分擔(dān)方法。

 

　　8.2. 風(fēng)險分擔(dān)機制

 

　　PPP項目參與者眾多，公平、有效的風(fēng)險分擔(dān)機制是PPP項目成功的關(guān)鍵。一般來看，PPP風(fēng)險分擔(dān)的最優(yōu)原則是私營部門承擔(dān)建造、運營、技術(shù)等風(fēng)險;政府承擔(dān)政治、法律、政策等風(fēng)險。具體來講，PPP風(fēng)險分擔(dān)機制還應(yīng)該遵守以下原則：一是承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配，二是承擔(dān)的風(fēng)險要有上限。

 

　　1、PPP項目風(fēng)險分擔(dān)方式

 

　　2、PPP項目風(fēng)險分擔(dān)的原則

 

　　(1)對稱性原則

 

　　對稱性原則是指當(dāng)一方有義務(wù)去承擔(dān)風(fēng)險損失，必然有權(quán)利要求風(fēng)險變化帶來的經(jīng)濟收益;一方承擔(dān)風(fēng)險量應(yīng)與所取得的收益相匹配，項目風(fēng)險分擔(dān)才有意義。公共部門承擔(dān)風(fēng)險也可以從中獲益;同時公私雙方的風(fēng)險信息也要對稱，這樣才能鼓勵公私雙方主動承擔(dān)風(fēng)險，保證項目談判能公平、有效、順利地進行。

 

　　(2)最優(yōu)性原則

 

　　最優(yōu)性原則是分擔(dān)主體之間實現(xiàn)風(fēng)險承擔(dān)量的最優(yōu)分配。某一方處于最有利控制地位又能以最低成本控制該風(fēng)險，則風(fēng)險應(yīng)分配給該主體。某一方項目風(fēng)險管理水平提高，必然使風(fēng)險管理成本不斷上升，但風(fēng)險損失不斷減少，存在一個風(fēng)險管理的最優(yōu)點，使風(fēng)險管理成本最小。

 

　　(3)上限性原則

 

　　上限性原則是指在PPP項目運營時，當(dāng)出現(xiàn)風(fēng)險所引起的損失比預(yù)估要大的多，此時決不能讓一方單獨承擔(dān)這個風(fēng)險，否則必將影響某一方管理項目的積極性，必然會降低提供公共設(shè)施和服務(wù)的效率，直至項目失敗。

 

　　(4)動態(tài)性原則

 

　　動態(tài)性原則是指從項目的全壽命周期角度出發(fā)，公私雙方本著考慮項目整體利益，隨著項目的進展，當(dāng)內(nèi)外部條件發(fā)生變化時，通過重新談判來調(diào)整風(fēng)險分擔(dān)，重新確定風(fēng)險分擔(dān)格局。PPP特許權(quán)協(xié)議是具有不完全合同性質(zhì)的，因為在PPP合同談判時，公私雙方不能夠識別所有項目風(fēng)險，所以需要簽訂重新談判的條款來調(diào)整項目風(fēng)險的分擔(dān)，協(xié)同解決風(fēng)險，實現(xiàn)項目“雙贏”的目的。

 

　　9. PPP項目案例介紹

 

　　9.1. 北京地鐵16號線項目

 

　　北京市交通委員會代表北京市政府與北京京港地鐵有限公司草簽了《北京地鐵十六號線項目特許協(xié)議》(簡稱《特許協(xié)議》)。京港地鐵采用PPP模式(公私合作)投資150億元參與16號線的投資、建設(shè)和運營，并獲得北京地鐵16號線30年的運營權(quán)。

 

　　京港地鐵負責(zé)維護全部設(shè)施，北京地鐵16號線計劃總投資474億元人民幣，分為A、B兩個部分。A部分主要包括洞體、軌道等土建部分，由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司代表北京市政府投資并所有，在項目建成后租賃給京港地鐵使用;B部分主要包括車輛、通信、信號、供電、空調(diào)通風(fēng)、防災(zāi)報警、設(shè)備監(jiān)控、自動售檢票等系統(tǒng)及車輛段、停車場中的機電設(shè)備等內(nèi)容，由京港地鐵投資150億元人民幣，按PPP模式實行特許經(jīng)營。 特許期內(nèi)，京港地鐵負責(zé)16號線全部設(shè)施(包括A和B兩部分)的維護和除洞體外的資產(chǎn)更新改造及追加投資。在特許經(jīng)營期結(jié)束后，京港地鐵將項目設(shè)施完好、無償移交給市政府。

 

　　三家銀行提供資金保障，為保障《特許協(xié)議》的實施，京港地鐵與三家銀行聯(lián)合簽署《銀企戰(zhàn)略合作協(xié)議》，為京港地鐵16號線項目提供資金保障，從項目的建設(shè)期到運營期提供全生命周期的資金支持。同時，為保障地鐵16號線的籌建工作有序開展，京港地鐵與相關(guān)投資單位簽署了管理協(xié)議。

 

　　9.2. 山西陽侯高速公路項目

 

　　近年來山西省政府加大公路建設(shè)資力度，目前已經(jīng)貸款1600多億元投資高速公路，今后幾年還將繼續(xù)增加投資1600多億元，進一步投入高速公路建設(shè)，徹底改變山西省公路交通落后的現(xiàn)狀。

 

　　山西陽侯高速公路是山西晉侯高速公路的主要部分，全長130.578公里，項目總投資54億元人民幣，其中建安投資43.4億元。在開發(fā)中西部的大好形勢下，山西省交通廳轉(zhuǎn)變投資理念，改變長期由政府負債，向銀行貸款修建高速公路的單一模式，批準山西中昌集團有限公司采用BT模式，投融資、建設(shè)、移交山西陽侯高速公路。通過競爭性投標(biāo)，中國港灣建設(shè)(集團)總公司中標(biāo)，以15.55億元人民幣獲得陽侯高速公路一期工程關(guān)門至侯馬段的BT投融資、建設(shè)主體，建設(shè)工期2年。

 

　　經(jīng)山西省交通廳審核、批復(fù)，業(yè)主對山西陽侯高速公路項目資金來源要求BT模式的投融資、建設(shè)主體(以下簡稱“BT投資主體”)具有不低于35%的自有資金，其余65%的建設(shè)資金通過融資方式解決;從項目建成移交驗收后次日起，業(yè)主分3年等額回購。建設(shè)期和回購期的全部資金(包括資本金和貸款)均按中國人民銀行總行同期貸款利率計息(即不上浮也不下浮)，計入回購款中�；刭徖�息的計息方式為發(fā)生一筆，計息一筆，余額計息。

 

　　山西陽侯高速公路有限公司為BT中標(biāo)人提供回購承諾函和國有商業(yè)銀行或股份商業(yè)銀行的省級分行以上級別的銀行出具的包括建設(shè)期和回購期在內(nèi)的為期6年的全額回購履約保函。

 

　　9.3. 國家體育場(鳥巢)項目(不成功案例)

 

　　國家體育場工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，項目2003年12月24日開工建設(shè)，2008年6月28正式竣工。國家體育場有限責(zé)任公司負責(zé)國家體育場的融資和建設(shè)工作，北京中信聯(lián)合體體育場運營有限公司負責(zé)30年特許經(jīng)營期內(nèi)的國家體育場賽后運營維護工作。

 

　　2003年8月9日，中標(biāo)人中國中信集團聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產(chǎn)有限責(zé)任公司簽署了《特許權(quán)協(xié)議》、《國家體育場協(xié)議》和《合作經(jīng)營合同》三個合同協(xié)議。之后，聯(lián)合體與代表北京市政府的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司共同組建了項目公司——國家體育場有限責(zé)任公司。

 

　　項目總投資為313900萬元，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司代表政府出資58%，中信聯(lián)合體出資42%。在中信集團聯(lián)合體42%的投資中，中信集團所占比例為65%、北京城建集團所占比例為30%、美國金州公司所占比例為5%。

 

　　項目結(jié)果：奧運會過后，由于缺乏足夠的商業(yè)效益支撐，鳥巢運營陷入困境，并與2009年8月29日，通過簽署《關(guān)于進一步加強國家體育場運營維護管理協(xié)議》，對鳥巢進行股份制改革，由政府接手運營。

 

　　問題總結(jié)：由于項目的特殊性，政府在項目中干涉較多，無論從設(shè)計、施工還是運營，使得項目公司非常被動，最后因商業(yè)預(yù)期無法實現(xiàn)，而被迫由政府接手。

 

　　(文章來源：PPP政策解讀)

圖片來源：找項目網(wǎng)