央企混改后國有股權(quán)的管理應(yīng)當改變行政化的管資產(chǎn)、管企業(yè)、正面清單以及行政管制的模式，建立市場化的管資本、管股權(quán)、負面清單、依法治理的管理模式。通過完善國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，以國有資本運營公司和國有資本投資公司(以下簡稱“國有資本運營公司和投資公司”)為產(chǎn)權(quán)紐帶，著力于實現(xiàn)國有企業(yè)的徹底去行政化，為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用創(chuàng)造條件。

 

　　國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整相應(yīng)地體現(xiàn)為國有資本布局結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，國有經(jīng)濟活力更多地體現(xiàn)為國有資本的流動性和投資運營效率以及混合所有制企業(yè)的競爭力提升。

 

　　混改后的國有股權(quán)管理的三大轉(zhuǎn)變

 

　　一是從管企業(yè)向管股權(quán)轉(zhuǎn)變。國有資本將成為新的管理抓手。國資管理機構(gòu)作為國有資本的出資人代表不再直接行政干預(yù)企業(yè)日常管理和經(jīng)營，其對國有資產(chǎn)管理不能等同于對企業(yè)法人財產(chǎn)的管理，而是體現(xiàn)為對國有股權(quán)的管理。

 

　　二是從正面清單思維向負面清單思維轉(zhuǎn)變。十八屆三中全會指出，公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。國家保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟。國有資本不再享有特定領(lǐng)域的天然壟斷地位，應(yīng)當打破長期以來對于民資外資所設(shè)立的各類 “玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”“彈簧門”，轉(zhuǎn)變計劃經(jīng)濟時期非國有資本“正面清單”思維的投資準入模式為市場經(jīng)濟條件下非國有資本“負面清單”思維下“法無禁止皆可入”的投資準入模式。未來，國有資本應(yīng)當嚴格按照“負面清單”的規(guī)定實現(xiàn)有序進退，國有股權(quán)的持股比例及管理應(yīng)根據(jù)對“負面清單”的動態(tài)調(diào)整而動態(tài)確定。要鼓勵混合所有制企業(yè)引入職業(yè)經(jīng)理人和推行員工持股。

 

　　三是從行政管制向依法管理轉(zhuǎn)變。長期以來，國有資產(chǎn)管理機構(gòu)對國有資產(chǎn)管理采取的手段是行政管制和行政干預(yù)，這與國有企業(yè)作為市場競爭主體的地位是不相符的，也與未來我國實行更高程度的對外開放的政策要求不相符。為此，應(yīng)當嚴格按照十八屆四中全會關(guān)于依法治國的要求，實現(xiàn)對國有資產(chǎn)的依法管理和對國有資本的依法投資運營。在法制化和市場化的新形勢下，國資管理機構(gòu)應(yīng)當嚴格按照“法無授權(quán)不可為”的原則簡政放權(quán)、依法履職、轉(zhuǎn)變職能，定位于專門的行政管理部門;主要通過法律政策及評價考核標準辦法的制定為國資管理提供支撐、服務(wù)和保障，嚴格按照《公司法》的規(guī)定對國有資本運營公司和投資公司以及國有資本出資企業(yè)行使股權(quán)和基于股權(quán)的表決權(quán)、分紅權(quán)。

 

　　混合所有制改革中非公資本的準入原則

 

　　在央企混合所有制改革中，壟斷及國資絕對控制領(lǐng)域向非公有資本開放，要堅決摒棄行政準入與行政批準的思維及做法，引入“法無禁止皆可入”的規(guī)則。只要沒有負面清單公示，非公有資本都可以進入到這些領(lǐng)域進行投資。當然，在壟斷及國資絕對控制領(lǐng)域向非公有資本開放的程度上，也可以參照市場經(jīng)濟發(fā)達國家就某個領(lǐng)域經(jīng)營進行立法的做法，通過立法限制非公有資本對某個領(lǐng)域的進入。如果某個壟斷及國資絕對控制領(lǐng)域不允許非公有資本進入，應(yīng)通過“禁止準入類”負面清單予以禁止。需要強調(diào)的是，行政指令及行業(yè)規(guī)則等非法律性文件不應(yīng)成為禁止非公有資本進入的招牌。對于負面清單領(lǐng)域的國有獨資企業(yè)或獨資公司以及一些特殊功能或承擔特殊責任使命的央企，除了按照《公司法》等法律進行規(guī)范外，還應(yīng)當采取特別立法形式進行特殊管理，即“一企一立法”，通過對各家企業(yè)單獨立法而明確企業(yè)經(jīng)營范圍、管理方式及經(jīng)營方式等。

 

　　直接授權(quán)好于間接授權(quán)

 

　　除負面清單領(lǐng)域及一些特殊功能的央企外，絕大多數(shù)央企都要推進混改，央企混改后的國有股權(quán)實行授權(quán)管理或委托管理。通過授權(quán)管理或委托管理的中間層使政企得以分開，同時根據(jù)資本所有權(quán)、法人財產(chǎn)權(quán)、企業(yè)經(jīng)營權(quán)相互分離的理論，政資、資企之間也應(yīng)當實現(xiàn)相互分開、互相制衡。通過國有資本的授權(quán)經(jīng)營體制改革，實現(xiàn)國有資本的專業(yè)化運營與國有企業(yè)的市場化經(jīng)營。所謂國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，就是通過體制性重構(gòu)，把國有資本運營權(quán)授給市場化經(jīng)營主體，保證其對國有資本行使相對獨立的投資運營權(quán)，通過國有資本的專業(yè)化運營與國有企業(yè)或國有控參股公司有償占有使用經(jīng)營性國有資產(chǎn)，實現(xiàn)國有資本保值增值。國有資本投資運營的市場化平臺應(yīng)以新組建的國有資本運營公司和投資公司為依托，把不依賴政府行政力量而公平參與市場競爭的國有資本運營公司和投資公司塑造成為國有資本運營的專業(yè)化、市場化主體。除此以外，對于國有資本運營公司和投資公司不能全部覆蓋的國有股權(quán)可以采取委托管理模式。

 

　　國有資本的授權(quán)經(jīng)營可以分為直接授權(quán)和間接授權(quán)。直接授權(quán)是國務(wù)院和地方各級人民政府直接把國有資本的投資運營授權(quán)給國有資本運營公司和投資公司，間接授權(quán)是國務(wù)院和地方各級人民政府先把國有資本的投資運營授權(quán)給一個行政化的國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，再由國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)向國有資本運營公司和投資公司進行授權(quán)。若采用間接授權(quán)方式，將會出現(xiàn)“雙重出資人”的問題，即國資監(jiān)管機構(gòu)作為政府層面的非商業(yè)化出資人，國有資本運營公司和投資公司作為商業(yè)化的出資人。間接授權(quán)方式下，國有資本的終極所有權(quán)人與國有企業(yè)之間的委托代理鏈條太長，而且夾雜行政和市場的雙重色彩，一方面，“兩個婆婆”使國有企業(yè)無法真正成為純粹的市場主體，必然會束縛國有企業(yè)的主動性和創(chuàng)造性，降低國有資本的活力和投資運營效率以及增加管理運營經(jīng)營成本;另一方面，很容易出現(xiàn)“一放就亂”“內(nèi)部人控制”和“一管就死”而導(dǎo)致“行政管制”的兩難困境，無形中會加大國有資本投資運營的不確定性和風險，導(dǎo)致公共利益受損。直接授權(quán)模式下，政府、國有資本運營公司和投資公司、國有企業(yè)之間的關(guān)系更為清晰且簡單，各主體的職責權(quán)限比較明確，能夠很好地形成相互分權(quán)、互相制衡的格局。因此這種方式更符合市場化改革和政府職能轉(zhuǎn)變與簡政放權(quán)的要求，是市場經(jīng)濟發(fā)達國家的通行做法，應(yīng)當堅持并予以強化。

 

　　國有資本運營公司和投資公司應(yīng)在央企國有股權(quán)管理中發(fā)揮關(guān)鍵作用

 

　　通過授權(quán)經(jīng)營體制改革，國有資本的投資運營主要交由市場化的國有資本運營主體即國有資本運營公司和投資公司，國有資產(chǎn)不再被央企無償占有使用，政府只作為國有資產(chǎn)管理的行政主體，國有資本運營公司和投資公司將成為央企國有股權(quán)管理的市場化主體，并在央企國有股權(quán)管理中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。在具體運營上，國有資本運營公司和投資公司可以通過國有資本的持股、國有股權(quán)的減持變現(xiàn)及各種資本運營技巧的運用對央企進行國有股權(quán)管理，實現(xiàn)國有資本的保值增值;國有資本運營公司和投資公司通過產(chǎn)業(yè)投資或資本運營發(fā)揮其在國有股權(quán)管理中支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級的作用。

 

　　首先，國有資本運營公司與國有資本投資公司的功能區(qū)分。

 

　　國有資本運營公司在功能上可定位于純資本運營，是專業(yè)化的國有資本運營公司，可以跨所有制、跨區(qū)域甚至跨國界從事國有資本運營，不僅追求國有資本保值增值，而且追求國有資本收益最大化;在遵循市場公平競爭的大原則下，國有資本運營公司可以依托國內(nèi)國際資本市場、專業(yè)化資本運營人才、科學化的股權(quán)投資組合等，不斷提升競爭力與盈利能力。在具體運營上，國有資本運營公司可以通過國有資本的持股、國有股權(quán)的減持變現(xiàn)及各種資本運營技巧的運用而追求收益;國有資本運營公司既可以對國有企業(yè)持股、增持、減持甚至變現(xiàn)退出，也可以對民營企業(yè)及外資企業(yè)持股、增持、減持或在獲取收益后全部變現(xiàn)退出;待其發(fā)展到一定階段還可以從事跨國投資和跨國資本運營。國有資本投資公司在功能上定位于產(chǎn)業(yè)投資的國有股權(quán)經(jīng)營，其依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)競爭力提升;不同的國有資本投資公司在產(chǎn)業(yè)布局上會各有側(cè)重，就某一家國有資本投資公司而言，要在其國有股權(quán)分布的領(lǐng)域通過國有股權(quán)經(jīng)營支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級;大型或特大型國有資本投資公司可以跨一個以上或兩個以上有關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，并在這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中發(fā)揮國有資本控制力、影響力及帶動力的作用。國有資本運營公司與國有資本投資公司的功能區(qū)分決定了其運營模式的差異。

 

　　其次，以新設(shè)或重組的方式組建國有資本運營公司與國有資本投資公司。

 

　　著眼于國有資本運營公司與國有資本投資公司的功能區(qū)分，可以以新設(shè)方式組建國有資本運營公司、以重組方式組建國有資本投資公司。所謂新設(shè)是指各級政府通過國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的出資設(shè)立國有資本運營公司，比如在中央政府層面，未來3—5年可以通過國有資本經(jīng)營預(yù)算支出300億—1000億元，設(shè)立2—3家國有資本運營公司，在國有資本運營公司設(shè)立后，中央政府還可以分次把一些產(chǎn)業(yè)屬性不強、國有相對控股與參股公司的國有股權(quán)直接劃轉(zhuǎn)給國有資本運營公司。所謂重組是指依托現(xiàn)有條件成熟的國有企業(yè)集團，通過資產(chǎn)重組和少量國有資本增量注入而組建國有資本投資公司，國有資本投資公司在設(shè)立上要重視產(chǎn)業(yè)屬性及產(chǎn)業(yè)升級導(dǎo)向，尤其中央政府層面的央企不僅分布在國民經(jīng)濟的若干大產(chǎn)業(yè)，而且往往都處于各產(chǎn)業(yè)的上端或上游。因此，哪些央企集團可以重組為國有資本投資公司、在中央政府層面重組設(shè)立多少家國有資本投資公司，要反復(fù)論證，傾聽多方面意見與建議。當然，通過新設(shè)方式組建國有資本運營公司、重組方式組建國有資本投資公司，是相對而言的，不具有絕對性。

 

　　國有股權(quán)及價值變動應(yīng)納入國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算

 

　　與央企混合所有制改革相同步相協(xié)調(diào)，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當從“重收益預(yù)算”向“重資本預(yù)算”轉(zhuǎn)變;國有資本預(yù)算要更加突出管理、治理及調(diào)控功能而避免強化單一的收支功能，更加關(guān)注國有資本的流動及布局結(jié)構(gòu)，通過支持方式創(chuàng)新而實現(xiàn)國有資本收益的全民共享。隨著更多的央企完成混合所有制改革，要啟動國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算編制。央企混改后的國有股權(quán)及價值變動應(yīng)當納入國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算。具體而言，國有控股公司(包括絕對控股公司和相對控股公司)和國有參股公司應(yīng)全部納入國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算范圍�？梢試L試從編制3年的國有資本經(jīng)營預(yù)算逐步過渡到編制5年甚至10年的國有資本經(jīng)營預(yù)算。5年或10年的國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算要盡可能與國家“五年”發(fā)展規(guī)劃、中長期財政規(guī)劃相同步。同時，按照資本預(yù)算的要求，國有資本運營公司和投資公司要受到國有資本經(jīng)營年度預(yù)算和國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算的約束。

 

　　國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出應(yīng)當嚴格定位于國有資本功能的更好實現(xiàn)，進一步強化國有資本經(jīng)營預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控重要衍生手段的功能和作用，并不斷創(chuàng)新其支持企業(yè)發(fā)展和補充公共事業(yè)發(fā)展的手段，可以考慮把更多國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社會保障基金管理機構(gòu)持有，分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補養(yǎng)老等社會保障資金缺口;也可以在國企改革中從國有資本經(jīng)營預(yù)算收益中列支部分改革成本，用于歷史遺留問題尤其是“人”的保障問題的解決，同時逐年提高國有資本經(jīng)營預(yù)算收入向一般公共預(yù)算劃轉(zhuǎn)的比例。在加大國有資本經(jīng)營預(yù)算支出彌補社保缺口力度與加大向一般公共預(yù)算劃轉(zhuǎn)比例的同時，國有資本經(jīng)營預(yù)算的“資本性”支出方式要及時調(diào)整，可以通過國有資本經(jīng)營預(yù)算支出設(shè)立的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和引導(dǎo)基金吸引和撬動更多社會資本，進一步放大國有資本功能。

 

　　鼓勵混合所有制企業(yè)引入職業(yè)經(jīng)理人和推行管理層持股

 

　　引入職業(yè)經(jīng)理人、管理層持股等配套措施對于激勵管理層可以形成巨大的推動力，可以實現(xiàn)國家、企業(yè)和管理者的“激勵相容”，增強管理層、社會公眾以及投資者的信心。為此，一是要引入職業(yè)經(jīng)理人，混合所有制改革要求混改后的央企交給專業(yè)人士進行市場化運營，全面推行市場化選聘、契約化管理的職業(yè)經(jīng)理人制度，培育一批真正意義上的職業(yè)經(jīng)理人，建立相應(yīng)規(guī)則，明確高管層責任、權(quán)利和義務(wù)，嚴格聘用期管理和目標考核，暢通退出機制。職業(yè)經(jīng)理人應(yīng)通過市場以競爭方式由董事會選聘，在激勵約束方面，以市場化的經(jīng)營業(yè)績?yōu)闃藴蔬M行考核，采用市場化的薪酬結(jié)構(gòu)和水平。二是要建立公平科學有效的長期激勵約束機制。管理層持股可以增強社會公眾和投資者對企業(yè)的投資信心，有助于穩(wěn)定管理團隊，從而建立有競爭力的企業(yè)結(jié)構(gòu)�？紤]到目前國際上已較少采用期權(quán)激勵的方式，對于持股和股票期權(quán)這兩種激勵方式，建議采用管理層持股方式。對于員工持股，應(yīng)當謹慎。若推行員工持股，應(yīng)當在實行員工持股方案時統(tǒng)籌考慮，既要處理好管理人員與普通員工之間的關(guān)系，也要處理好新老員工之間的關(guān)系。同時，不論是推行管理層持股還是員工持股，應(yīng)當配套制定并出臺相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

 

圖片來源：找項目網(wǎng)

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